نگاهی به قراردادهای چین با کشورها، چینی‌ها تحت چه شرایطی به دولت‌ها وام می‌دهند؟

مقاله زیر خلاصه‌ای از پژوهشی تحت عنوان “چین چگونه وام می‌دهد” اثر  Anna Gelpern  و  همکارانش است. در این مقاله‌ قرارداهای چین با کشورها و نحوه اعطای وام به دولت‌ها بر اساس بندهای مندرج در قراردادهای چینی بررسی می‌شود که حاوی نکات بسیار تامل‌برانگیزی است!

نگاهی اجمالی به قراردادهای چین با کشورها و اعطای وام به آن‌ها

یکی از مهمترین انواع قراردادهای چین با کشورها اعطای وام به آن‌ها است. دولت چین و بانک های دولتی آن از اوایل دهه 2000 مبالغی را به دولت های کشورهای کم درآمد و متوسط وام داده‌اند که این امر  چین را به بزرگ‌ترین طلبکار رسمی جهان تبدیل کرده است. متاسفانه در مورد چگونگی وام‌دادن چین و نهادهای دولتی آن، به ویژه چگونگی نگارش قراردادهای وام و شرایط و ضوابط آن‌ها، حقایق اساسی در دسترس نیست. زیرا نه طلبکاران چینی و نه بدهکاران به آن‌ها معمولاً متن توافق‌نامه های وام خود را فاش نمی‌کنند.

اما جزئیات حقوقی و مالی در این توافق نامه‌ها به دنبال شوک Covid-19 و ریسک فزاینده مشکلات مالی در کشورهایی که بدهی زیادی به وام دهندگان چینی دارند، اهمیت پیدا کرده است. به همین دلیل شرایط و ضوابط قراردادهای چین با کشورها و اعطای وام به آن‌ها  به یکی از منافع عمومی جهانی تبدیل شده است.

نوع قراردادهای چین با کشورها و توافق‌نامه های وام‌های چین موضوع بحث و جدال فراوانی است. برخی اظهار داشتند که پکن که عمدا “دیپلماسی دام بدهی” را دنبال می‌کند، شرایط سختی را به طرف مقابل دولت خود تحمیل می‌کند. در قراردادهای چین با کشورهای دریافت کننده وام، بندهایی وجود دارند که به چین این امکان رامی‌دهد که دارایی‌های استراتژیک کشورهای بدهکار را در صورت مواجه شدن این کشورها با مشکلات مالی توقیف کند.

مقامات ارشد دولت ایالات متحده استدلال کرده‌اند که پکن با استفاده از قراردادهای غیر شفاف وابستگی کشورهای بدهکار را  تقویت می‌کند که در نهایت منجر به گیر افتادن ملت‌ها در منجلاب بدهی می‌شود  و از حاکمیت آنها می‌کاهد. البته در این میان افرادی هم بوده‌اند که  بر مزایای وام دهی چین تأکید کرده و اظهار داشتند که نگرانی در مورد شرایط سخت و از دست دادن حاکمیت بسیار اغراق آمیز است.

[]

در قراردادهای چین با کشورها چه بندهایی وجود دارد؟

در مقاله “چگونه چین وام می دهد، نگاهی نادر به 100 قرارداد بدهی با دولت های خارجی” با بررسی 100 قرارداد بدهی بین نهادهای دولتی چینی و وام‌گیرندگان دولتی در 24 کشور در سراسر جهان، با مبلغ تعهدات بالغ بر 36.6 میلیارد دلار، اولین تحلیل سیستماتیک شرایط وام‌های چین به دولت‌ها ارائه شده است.  تمام این قراردادهای چین با کشورها بین سال‌های 2000 و 2020 امضا شده است. در 84 مورد، وام دهنده بانک صادرات و واردات چین (Eximbank)  و یا بانک توسعه چین (CDB) است.

از مهم‌ترین بندهای موجود در قراردادهای چین با کشورها به جهت اعطای وام می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

نهادهای دولتی چین برای به حداکثر رساندن فشار تجاری به وام گیرنده و اطمینان از اولویت بازپرداخت نسبت به سایر طلبکاران، شرایط استاندارد تجاری و رسمی وام را با هم مخلوط کرده و موارد جدیدی را معرفی می کنند:

همه قراردادهای پس از سال 2014 با نهادهای دولتی چینی شامل بندهای محرمانه گسترده‌ای است. اکثر این بندها بدهکار را متعهد می‌کنند که هیچ یک از شرایط قرارداد یا اطلاعات مرتبط را فاش نکند مگر اینکه طبق قانون لازم باشد. این در حالی است که قراردادهای بدهی تجاری، از جمله الگوی LMA ، تعهدات محرمانه بودن را اساساً به وام دهندگان تحمیل می‌کنند. تعهدات محرمانه بودن وام گیرنده در خارج از نمونه چینی نادر است و بطور محدود ترسیم می‌شود. تعهدات مربوط به محرمانه بودن وام گیرنده برای همه ذینفعان‌، از جمله سایر طلبکاران، تعیین وضعیت مالی واقعی وام گیرنده را جهت شناسایی پرداخت‌های ترجیحی و طراحی سیاست‌های واکنش در برابر بحران دشوار می‌کند.

30 درصد قراردادهای چین با کشورها در نمونه جمع‌آوری شده در مقاله مذکور  (نشان دهنده 55 درصد مبالغ تعهدات وام) وام گیرنده را متعهد می‌کند تا حساب بانکی ویژه‌ای را نگه دارد. معمولا این حساب بانکی باید در بانکی که “از نظر وام دهنده قابل قبول” باشد موجود باشد و به عنوان تأمین بازپرداخت بدهی عمل می‌کند. بانک ها معمولاً توانایی قانونی و عملی برای جبران بدهی دارندگان حساب در برابر مانده حساب را دارند.

قراردادهای موجود وام گیرندگان را ملزم به تأمین حساب‌های ویژه با درآمد حاصل از پروژه‌های تأمین شده توسط وام دهنده چینی یا حتی جریان‌های نقدی می‌کنند که با چنین پروژه‌هایی ارتباط ندارند. در عمل، این بدان معنی است که درآمد دولت در خارج از کشور وام گیرنده و  خارج از کنترل وام گیرنده باقی می‌ماند.

این امر سهم قابل توجهی از درآمد یک کشور را تحت کنترل یک طلبکار منفرد قرار می‌هد. کلیه قراردادها با China Eximbank و CDB شامل بند‌هایی است که در صورتی که وام گیرنده توان بازپرداخت به سایر وام دهندگان خود را نداشته باشد، به وام دهنده اجازه می‌دهد فوراً فسخ و تقاضای بازپرداخت کامل را انجام دهد. همچنین در قراردهای چینی بندهای دیگری هم موجود هستند که اگر بدهکار نتواند تعهدات خود را در قراردادهای مختلف با وام دهنده یا در ارتباط با یک پروژه انجام دهد، قراردادهای بدهی چند جانبه معمولاً به وام دهنده اجازه می‌دهد تا قرارداد را به حالت تعلیق درآورد یا لغو کند. به طور کلی این بندها بدهکار را  تحت فشار قرار می‌دهند.

چندین قرارداد با وام دهندگان چینی حاوی شرایط جدیدی است و بسیاری از آنها شرایط تجاری استاندارد را با روش‌هایی تطبیق می‌دهند که بتوانند  مزیت‌های تجاری را به حداکثر برسانند.

چنین شرایطی می تواند تأثیر وام دهنده را در سیاست های اقتصادی و خارجی بدهکار تقویت کند. برای مثال:

در بسیاری از قراردادهای CDB خاتمه روابط دیپلماتیک بین چین و کشور وام گیرنده از جمله وقایع نکول است که به وام دهنده اجازه می‌دهد بازپرداخت فوری را درخواست کند. بسیاری از قراردادهای CDB، بندهایی دارند که به طلبکار اجازه می‌دهد قرارداد را فسخ کرده و در صورت  تغییر سیاست در کشور بدهکار یا کشور طلبکار، بازپرداخت فوری را مطالبه کند.

30 درصد از قراردادهای چین با کشورها در نمونه نیز شامل بندهای تثبیت کننده  مشترک در امور مالی پروژه‌های غیر رجوع است که به موجب آن بدهکار مستقل کلیه هزینه‌های تغییر در سیاست‌های زیست محیطی و کار خود را بر عهده می‌گیرد.

به طور کلی، بندهای موجود در قراردادهای چینی با کشورها و شرایط اعطای وام، حاکی از آن است که چین وام دهنده‌ای قدرتمند و زیرک در برابر کشورهای در حال توسعه است.

همه طلبکاران، از جمله بانک‌های تجاری، صندوق‌های تامینی، تأمین‌کنندگان و آژانس‌های اعتباری صادراتی به دنبال اندازه‌گیری نفوذ بر بدهکاران هستند تا چشم‌انداز بازپرداخت آن‌ها را با هر روش قانونی، اقتصادی و سیاسی در دسترس به حداکثر برسانند. با این حال، قراردادهای چین شامل مفاد منحصر به فردی مانند تعهدات گسترده در مورد رازداری وام گیرنده است که برای تقویت موقعیت چین در کشور وام گیرنده طراحی شده است.

بندهای موجود در قراردادهای چین با کشورها برای اعطای وام شامل چه ویژگی‌هایی است؟

شرایط و ضوابط قراردادهای بین وام‌دهندگان چینی و وام گیرندگان کشورهای در حال توسعه با قراردادهای بدهی مربوط به پروژه کامرون با بستانکاران خارجی مقایسه شده است. این مقایسه‌ها نشان می‌دهد که قراردادهای بدهی با نهادهای دولتی چینی به طور اساسی در سه بعد اصلی متفاوت است:

• محرمانه بودن
• ارشدیت و امنیت
  
• نفوذ (خصوصاً در رابطه با فسخ قرارداد و برخی از وقایع نکول)

محرمانه بودن، قراردادهای چین شامل بندهای محرمانه غیرمعمول است:

قراردادهای بدهی با وام دهندگان چینی شامل بندهای محرمانه زیادی در مقایسه با قراردادهای مشابه با طلبکاران دیگر است. در حالی که قراردادهای الگو (معیار) تعهدات محرمانه بودن را به وام دهندگان تحمیل می‌کنند، قراردادهای موجود در نمونه چینی آن‌ها را به وام گیرندگان تحمیل می کنند. دامنه بندهای محرمانه بودن در قراردادهای وام دهندگان چینی بسیار گسترده تر از آنهایی است که در مجموعه معیارها وجود دارد و همه شرایط و حتی خود بدهی را شامل می شود.

تمام قراردادهای Eximbank چین که از سال 2014 آغاز می‌شود، از بند محرمانگی یکسان استفاده می‌کند که نمونه‌هایی از آن در زیر آورده شده است.

“وام گیرنده باید کلیه شرایط ، ضوابط و استاندارد هزینه‌های موجود در زیر یا در رابطه با این قرارداد را کاملاً محرمانه نگه دارد. بدون موافقت قبلی کتبی وام دهنده، وام گیرنده هیچ اطلاعاتی را در زیر یا در رابطه با این توافق نامه برای هیچ شخص ثالثی فاش نمی کند مگر اینکه طبق قانون لازم باشد.”

اما این بندها در الگوی LMA به صورت زیر هستند (انجمن وام بازار (LMA) در دسامبر 1996 تشکیل شد و در لندن مستقر است. هدف اولیه آن کمک به توسعه بازار ثانویه وام در اروپا بود.  LMA در بازار اصلی و همچنین بازار ثانویه فعال است):

“هر حزب مالی که به عنوان وام دهنده تعریف می‌شود موافقت می‌کند که همه اطلاعات را حفظ کند.
اطلاعات [موارد برشمرده شده] محرمانه است و آن‌ها را برای کسی فاش نمی کند، فقط در حد مجاز در بند 36.2 (افشای اطلاعات محرمانه) و بند 36.3 (افشای ارائه دهندگان خدمات شماره گذاری)، و اطمینان حاصل شود که تمام اطلاعات محرمانه با اقدامات امنیتی و درجه‌ای از مراقبت که در مورد اطلاعات محرمانه خود اعمال می‌شود‌، محافظت می‌شود.”

در بانک توسعه اسلامی به شرح ریر است:

“کلیه اسناد بانک و همچنین مکاتبات و سوابق آن باید توسط وام گیرنده محرمانه بماند.”

در Agence Française de Développement (AFD)

“وام گیرنده بدون رضایت قبلی وام دهنده نباید محتوای توافق نامه را فاش کند مگر اینکه طبق قانون، مقررات قابل اجرا یا تصمیم دادگاه لازم باشد.”

ارشدیت و امنیت، وام دهندگان چینی از  وثیقه‌های رسمی و غیر رسمی برای به حداکثر رساندن چشم انداز بازپرداخت خود استفاده می‌کنند:

بانک‌های دولتی چین بسیار گسترده تر از وام دهندگان رسمی یا تجاری در مجموعه معیارها از وام ، سپرده‌گذاری و حساب های ویژه استفاده می‌کنند.

CDB بدون یارانه رسمی دولت مرکزی فعالیت می‌کند و احتمالاً انگیزه‌های قوی‌تری نسبت به Eximbank چین برای نوشتن قرارداد برای به حداقل رساندن خطر بازپرداخت دارد. از آنجا که CDB نسبت به Eximbank چین وام‌های بیشتری می‌دهد‌، باید ریسک‌های اعتبار و نقدینگی اضافی را مدیریت کند.

رایج‌ترین روش برای تضمین بازپرداخت در نمونه قرارداد چین استفاده از حساب‌های ویژه است. وام گیرندگان متعهد می‌شوند حساب‌های بانکی خود را در موسسه وام‌دهنده یا در یک بانک “قابل قبول وام دهنده” در طول عمر وام حفظ و تأمین مالی کنند. تامین مالی از طریق درآمد پروژه‌های مرتبط با وام اخذ شده و حتی جریان نقدی که ارتباطی با پروژه تأمین شده توسط وام ندارد، انجام می‌شود.

با توجه به قوانین محرمانگی این قراردادها و عدم دسترسی به مفاد آن‌ها نمی‌توان ارزیابی دقیقی از نحوه کار این حساب‌ها ارائه داد. اما موارد زیر قابل ارائه است.

کلیه تنظیمات حساب با اطلاعات موجود‌، بدهکار را ملزم به حفظ حداقل مانده حساب می‌کند. در 70 درصد از معاملات چین با یک حساب ویژه، کلیه درآمد حاصل از پروژه‌های مرتبط باید به حساب واریز شود.

در 38 درصد از ترتیبات حساب چینی، حساب از منابع غیر مرتبط تأمین می‌شود. این منابع شامل درآمد صادرات از نفت (اکوادور و ونزوئلا)، بوکسیت (غنا) و درآمد حاصل از دارایی‌های مالی (کاستاریکا) است. سایر قراردادها وام گیرنده را ملزم به تأمین بودجه کافی از منابعی می‌کند که محدود به درآمد پروژه نیستند، اما منبع (منابع) را مشخص نمی‌کنند.

در 5 قرارداد CDB (با آرژانتین، اکوادور و ونزوئلا)، وام‌دهنده همچنین توانایی جلوگیری از برداشت وجوه بدهکار را دارد. این قراردادها صریحاً حقوق برداشت بدهکار را به آنچه در قرارداد حساب مشخص شده محدود می‌کند.

به طور خلاصه، به نظر می‌رسد وام دهندگان چینی  وثیقه را در قالب حساب‌های بانکی ترجیح می‌دهند، حداقل شرایط موجودی قراردادی برای اطمینان از اینکه وام دهنده در صورت عدم پرداخت نقد، پول نقد برای توقیف در اختیار دارد. برای مقایسه، وثیقه به شکل دارایی‌های غیرنقدینگی برای تأمین و فروش سنگین‌تر است، محرمانه نگه داشتن آن دشوارتر است و احتمالاً پوشش رسانه‌ای نامناسب و جنجال‌های سیاسی را به دنبال دارد.

نفوذ سیاست، بندهای لغو و تسریع بازپرداخت در قراردادهای چین با کشورها به طور بالقوه به وام دهندگان اجازه می‌دهد تا بر سیاست‌های داخلی و خارجی بدهکاران تأثیر بگذارند:

بند معمول “No Paris Club” در قراردادهای چین به چشم می‌خورد: (باشگاه پاریس (Paris Club) گروهی از مقامات کشورهای اصلی طلبکار است که نقش آن‌ها یافتن راه حل‌های هماهنگ و پایدار برای مشکلات پرداختی توسط کشورهای بدهکار است. در حالی که کشورهای بدهکار اصلاحاتی را برای تثبیت و بازیابی اوضاع اقتصاد کلان و مالی خود انجام می‌دهند، طلبکاران باشگاه پاریس راه حل مناسب را ارائه می‌دهند.)

“وام گیرنده بدین وسیله نمایندگی، ضمانت و تعهد می‌کند که تعهداتش تحت این توافقنامه مستقل و جدا از آنچه در توافق نامه با سایر طلبکاران (طلبکاران رسمی ، طلبکاران باشگاه پاریس یا سایر طلبکاران) ذکر شده است.  وام گیرنده نباید از وام دهنده هیچ نوع شرایط و ضوابط قابل مقایسه‌ای را که در توافقات با سایر طلبکاران بیان شده یا بیان خواهد شد را طلب نماید.”

وام دهندگان در قراردادهای چین با کشورها حق لغو وام و مطالبه بازپرداخت فوری را تحت طیف گسترده‌ای از شرایط، از جمله تحولات سیاسی و اقتصادی را حفظ می‌کنند. در مقابل، گزینه های خروج بدهکار پس از امضای قرارداد محدود می‌شوند.

بیش از 90 درصد قراردادهای چینی تغییرات سیاست در کشور بدهکار یا بستانکار را به عنوان یک پیش فرض مشخص می‌کند، به این ترتیب گزینه خروج و مطالبه بازپرداخت فوری بدهی به طلبکار داده می‌شود. در نهایت، فسخ می‌تواند به امتیاز ویژه برای وام دهنده تبدیل شود.

به عنوان مثال در قرارداهای Eximbank بند زیر ذکر شده است:

“در مواردی که در کشور وام گیرنده یا وام دهنده تغییراتی در قوانین یا سیاست‌های دولت ایجاد شود به گونه‌ای که  انجام تعهدات توافق‌نامه برای وام دهنده یا وام گیرنده غیرممکن باشد، وام دهنده می‌تواند با اخطار کتبی به وام گیرنده، پرداخت تسهیلات را خاتمه دهد. و/یا اعلام کند که کل مبلغ اصلی و بهره آن بلافاصله توسط بدهکار (بدون تقاضای بیشتر، اخطار یا تشریفات قانونی دیگر از هر نوع) قابل پرداخت است.”

حتی اگر این اصطلاحات در دادگاه غیرقابل اجرا باشند، ترکیبی از محرمانه بودن، ارشدیت و نفوذ سیاست می‌تواند گزینه‌های مدیریت بحران بدهکار را محدود کرده و مذاکره مجدد بدهی را پیچیده کند. به طور کلی، این قراردادها از طراحی خلاقانه برای مدیریت ریسک های اعتباری و غلبه بر موانع اجرایی استفاده می‌کنند و چین را به عنوان یک وام دهنده قدرتمند و باهوش به کشورهای در حال توسعه معرفی می‎کند.

منبع:

How China Lends, A Rare Look into 100 Debt Contracts with Foreign Governments, Anna Gelpern, Sebastian Horn, Scott Morris, Brad Parks, and Christoph Trebesch